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  • 【PPP专栏】PPP项目可配置酒店等经营性资源——文旅旅发﹝2018﹞3号文的启示

    [ 陈召利 ]——(2018-5-4) / 已阅1251次

    PPP项目可配置酒店等经营性资源——文旅旅发﹝2018﹞3号文的启示
    作者:陈召利,江苏云崖律师事务所合伙人


      在《财政部关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金〔2017〕92号)规定的项目管理库集中清理工作截止日期(2018年3月31日)到来之际,文化和旅游部、财政部于2018年4月份联合印发《关于在旅游领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》(文旅旅发﹝2018﹞3号),重申了政府和社会资本合作模式是完善公共服务供给机制的重要方向,是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容,鼓励运用政府和社会资本合作(PPP)模式改善旅游公共服务供给。文旅旅发﹝2018﹞3号文强调把公共服务供给作为界定PPP模式的核心,厘清政府责任与市场机制的边界,其规定有助于深化对PPP模式的理解认识,防止简单化和片面化倾向。该规定一扫此前因各地PPP项目被清理暂停而引发的PPP还能不能做的诸多疑虑,给地方政府和社会资本等市场主体吃下一颗定心丸。特别值得一提的是,其明文规定PPP项目可以配置酒店等经营性资源,既对旅游领域采用PPP模式有重大指导意义,也对其他公共服务领域采用PPP模式具有参考意义。

      《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资[2014]2724号)明文规定,“依法依规为准经营性、非经营性项目配置土地、物业、广告等经营资源,为稳定投资回报、吸引社会投资创造条件。”《财政部 民政部 人力资源社会保障部关于运用政府和社会资本合作模式支持养老服务业发展的实施意见》(财金〔2017〕86 号)也规定,“根据项目特点,建立政府付费、使用者付费和开发性资源补偿相结合的项目回报机制,鼓励政府统筹运用授权经营、资本金注入、土地入股、运营补贴、投资补助等方式,支持养老项目建设。允许社会资本配套建设符合规定的医院、康养中心、疗养院及附属设施等经营性项目,提高项目综合盈利能力。”但是,关于如何配置经营性资源,是否限于公共服务领域的经营性资源,还是可以包括商业开发资源,不得而知。

      财办金〔2017〕92号文明确规定,审慎开展政府付费类项目,不属于公共服务领域,政府不负有提供义务的,如商业地产开发、招商引资项目等,不适宜采用PPP模式实施。市场上一度理解为商业开发项目不得纳入PPP项目之中,政府付费类项目将受到严格控制并逐渐减少,缺少使用者付费的公共服务领域难以采用PPP模式,直接导致有些地区的PPP项目陷于停滞状态。

      文旅旅发﹝2018﹞3号文明确规定,通过在旅游领域推广政府和社会资本合作模式,推动项目实施机构对政府承担的资源保护、环境整治、生态建设、文化传承、咨询服务、公共设施建设等旅游公共服务事项与相邻相近相关的酒店、景区、商铺、停车场、物业、广告、加油加气站等经营性资源进行统筹规划、融合发展、综合提升,不断优化旅游公益性服务和公共产品供给,促进旅游资源保护和合理利用,完善旅游资源资产价值评估,更好地满足人民群众对旅游公共服务的需要,大力推动旅游业提质增效和转型升级。其在重点领域中作了进一步说明,例如:(1)以创建全域旅游示范区为导向,对一定区域内的厕所、咨询服务体系、旅游引导标识系统、旅游资源保护等与酒店、景区等经营性旅游资源进行整合开发建设;(2)以促进乡村优秀传统文化的保护与传承为导向,在现代农业庄园、田园综合体、农业观光园、农村产业融合示范园、精品民宿等经营性开发中对垃圾收集站、旅游标识标牌等进行统一规划与建设;(3)以加强城市、乡镇、街区等特色旅游资源的保护为导向,鼓励社会资本方将特色旅游资源的科学保护、合理利用及相关配套经营性服务设施的建设运营等进行统筹规划、有机衔接;(4)鼓励政府和社会资本方将旅游资源的经营性开发项目与养老、体育、健康、研学等领域公共服务供给相衔接。

      这意味着,准经营性、非经营性项目可以通过配置商业开发资源完善投资回报机制,通过合理的资源整合,完全可以避免政府付费,“每一年度全部 PPP 项目需要从预算中安排的支出责任,占一般公共预算支出比例应当不超过 10%”的红线也将不再是地方政府的紧箍咒,这为所有公共服务领域的准经营性、非经营性项目采用PPP模式打开了一扇窗,资源整合得当与否将是PPP项目能否成功的关键。

      存在疑问的是,公共服务项目配置商业开发资源,有无限制?是否必须与公共服务项目“相邻相近相关”?有无比例、金额等限制?是否会异化为市场主体通过所谓PPP项目获取商业开发资源的一种方式,值得进一步关注与研究。

    【作者简介】
    陈召利律师,东南大学法学硕士,江苏云崖律师事务所合伙人,同时担任中共江苏云崖律师事务所党支部书记、无锡市智能家居商会监事、中华环保联合会志愿律师,荣获优秀共产党员、无锡市优秀法学法律人才、无锡市名优律师人才培养对象(第二层次,商事类)、北大法律信息网2016年度十大优秀作者、无锡市优秀专业律师(公司法类)、无锡市十佳青年律师、江苏省优秀青年律师等荣誉。
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